Segunda Parte
Los Criterios Generales de Política Económica exponen diversos elementos que justifican desde la perspectiva del Ejecutivo Federal las medidas en el cobro de impuestos, el gasto de gobierno y las expectativas de desempeño de la economía nacional para el siguiente año de ejercicio fiscal.
Aunque ya platicaremos con mayor detalle la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2016 y la Miscelánea Fiscal (al día de hoy estacionadas para su revisión y aprobación en la Cámara alta) de momento retomamos el tema de los Criterios Generales de Política Económica.
Abordaré dichos criterios desde dos perspectivas o razones que se desprenden del artículo 16 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, a saber: 1) la visión bajo la cual se explican las medidas de política fiscal en aras de lograr determinados objetivos y metas, además de estrategias que impactan el desempeño económico; y 2) la posición que se asume para enfrentar los riesgos más relevantes de las finanzas públicas.
La primera de ellas está ligada a las Reformas Estructurales, la Consolidación Fiscal Multianual, los Requerimientos Financieros del Sector Público[i], la Política de Deuda Pública y la Reingeniería del Gasto Público, esto en apego primordialmente a la lógica de lograr objetivos de estabilidad macroeconómica y financiera. No obstante, no están exentos de convertirse en un riesgo para las finanzas públicas si no se manejan responsablemente.
Respecto a las Reformas Estructurales me gustaría destacar la Reforma Hacendaria de 2013 que permitió que los ingresos tributarios crecieran 10.5 por ciento en 2014 con respecto al año anterior debido a su agresiva intensión recaudatoria. La justificación “oficial” de esta estrategia/reforma descansa en la idea de reducir la dependencia de las finanzas públicas de los ingresos petroleros que de acuerdo con datos de la Secretaría de Hacienda pasaron de representar el 39.4 por ciento del total de los ingresos en el año 2011 al 30.7 por ciento en el año 2014[ii] (también se señalan otros objetivos como aumentar la capacidad de gasto del gobierno y mayor distribución de recursos públicos a los estados).
Por su parte, la Consolidación Fiscal Multianual es una estrategia propuesta desde abril de este año y tiene como objetivo ajustar el gasto público del año 2015 por poco más de 124 mil millones de pesos y el de 2016 por más de 101 mil millones de pesos, esta última cifra es menor a lo esperado[iii].
Por otro lado, aunque asociado a estos últimos ingresos extraordinarios[iv], se busca que los Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP), que comprenden los rubros de déficit público y el de ajustes que incluye conceptos como el programa a deudores o banca de desarrollo y fondos de fomento, alcancen una meta de 3.5 por ciento como porcentaje del PIB en 2016, es decir, 0.6 por ciento menos con respecto al 2015.
En cuanto a la Política de Deuda Pública 2016, se distingue por un doble propósito, el interno, orientado principalmente a cubrir los requerimientos de financiamiento del Gobierno Federal, y el externo, enfocado a mejorar los términos y condiciones de la deuda. Este doble objetivo tiene un impacto en la política monetaria y en la política fiscal ya que implica medidas juiciosas y de flexibilidad en el gasto público como las prevenciones de la Consolidación Fiscal arriba referida, en las tasas de interés internas y en la política de crédito. Depende de la evolución de las tasas de interés en los Estados Unidos de América.
Sumada a la estrategia de Consolidación Fiscal está el denominado presupuesto Base Cero o Reingeniería del Gasto Público que entre sus ejes rectores plantea la revisión de programas presupuestarios, la restructuración de áreas de dependencias públicas y la reasignación de recursos de programas y proyectos de inversión, lo cual supone un uso más eficiente del gasto público. Aquí vale la pena evaluar este tipo de disposiciones ya que una prioridad del Gobierno Federal es el presupuesto orientado al desarrollo social que puede derivar en usos asistenciales y/o clientelares en el contexto electoral de 2016, mismo que resultaría en un despropósito frente a objetivos rigurosos en materia de estabilidad macroeconómica y financiera, o aun peor, frente a metas como el crecimiento económico que demanda mayores niveles de inversión productiva.
Sin duda lo anterior es entendible desde el punto de vista de las finanzas públicas y de la perspectiva de fines como el cumplimiento del nivel de déficit público, previsto en 3.0 por ciento como porcentaje del PIB para 2016, no obstante, este tipo de objetivos no necesariamente incentivan el crecimiento económico como lo muestra el crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) por debajo de su potencial en los últimos años y una tasa de crecimiento real esperada entre 2.6 y 3.6 por ciento para el próximo año(con los respectivos acomodes en los pronósticos que se han hecho costumbre a últimas fechas). Además, en cierta medida se ha motivado la informalidad y la evasión fiscal a causa del mayor cobro de impuestos.
Ahora bien, está la segunda perspectiva, la de tomar en cuenta los Riesgos de las Finanzas Públicas con materias como el Entorno Externo, el Crecimiento Económico Nacional, los Precios del Petróleo, las Tasas de Interés, el nivel de Producción de Petróleo y el Crecimiento de la Deuda.
Lo relativo al Entorno Externo plantea la posibilidad de que las expectativas nacionales se vean afectadas por mercados financieros volátiles que perturban variables como el tipo de cambio, la modificación de las Tasas de Interés de Estados Unidos que influyen en las de México o un crecimiento de la economía de la Unión Americana menor a lo esperado, con efectos en las exportaciones y en conjunto en el desempeño de la economía nacional.
Por lo que corresponde al Crecimiento Económico de nuestro país, puede darse un impacto positivo o negativo en la recaudación de impuestos y en los ingresos de las entidades de control directo como la Comisión Federal de Electricidad o Petróleos Mexicanos, según sea el desempeño de actividad económica.
El Precio del Petróleo como sabemos incide en las finanzas publicas a través del comercio exterior de hidrocarburos, exportaciones e importaciones, que se reflejan en los ingresos y gasto por esta materia. Además, los niveles de Producción de Petróleo que muestran una expectativa a la baja tienen un efecto negativo en las exportaciones, y las variaciones en el Tipo de Cambio intervienen en las transacciones de comercio exterior de cualquier tipo, incluidas las del petróleo.
Esta serie de factores en calidad de Riesgos de las Finanzas Públicas tienen una repercusión en los ingresos públicos y por ende afectan el gasto y presionan los niveles de deuda pública, de ahí que hay que estar pendientes de su comportamiento a lo largo del año.
Cabe aclarar que lo expuesto en estas líneas no corresponde a un análisis exhaustivo de las medidas de política fiscal que el Ejecutivo Federal toma en cuenta al momento de diseñar el proyecto de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos de la Federación, no obstante, subrayo la importancia de conocer la lógica de dichas medidas, el impacto esperado de éstas en el desempeño de la economía y su congruencia con los objetivos que se persiguen.
De esto último se desprende la gran responsabilidad por parte del Congreso de la Unión en el análisis, modificación y aprobación del Paquete Económico.
[i] “Las necesidades de financiamiento del Gobierno Federal y las entidades del sector público federal, que cubre la diferencia entre los ingresos y los gastos distintos de la adquisición neta de pasivos y activos financieros, incluyendo las actividades del sector privado y social cuando actúan por cuenta del Gobierno Federal o las entidades” (LFPRH, artículo 2, fracción XLVII).
[ii] Fuente: Criterios Generales de Política Económica 2016.
[iii] Originalmente se contemplaba una cifra mayor a 134 mil millones de pesos, sin embargo, el ajuste del 2015 y los ingresos extraordinarios derivados del remanente de operación del Banco de México dieron como resultado su reducción.
[iv] La propuesta del ejecutivo se encamina a que al menos 70 por ciento de los ingresos extraordinarios del remanente de operación se destinen al pago anticipado de deuda de años anteriores, de modo que esto se vea reflejado en el tema de RFSP.
Sergio Mendoza
@MendozaEconomy
Como consultor económico en la Cámara de Diputados cuento con una experiencia acumulada de casi siete años ofreciendo apoyo técnico y legislativo a través de las legislaturas LX, LXI y LXII desde un enfoque económico y mediante la realización de investigación metódica.
Mi trabajo ha consistido en la generación de análisis para la comprensión del gasto de gobierno, del gasto federalizado, reformas de Ley en materia económica y rural, ley de ingresos, presupuesto de egresos de la federación, presupuesto del sector rural y políticas públicas del sector agroalimentario.
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